Em que pese as diversas correntes doutrinárias sobre o significado de Administração, a que nos parece mais abrangente e que aceita, com facilidade, o entendimento de que administrar é um misto de arte e ciência, e reproduz de forma mais aproximada as tarefas inerentes ao administrador, é a que define os princípios gerais de Administração em planejar, organizar, dirigir e controlar. Administração é, dentro desse conceito, uma atividade essencial a todo esforço humano coletivo na busca dos objetivos estabelecidos. Dessa forma, diz-se que, sem controle, não há Administração, pois os quatro elementos da administração interagem dinamicamente. As funções administrativas, quando consideradas como um todo, formam o processo administrativo; quando consideradas isoladamente, são denominadas de funções administrativas. Em especial quanto ao controle, este faz-se fundamental para o planejamento, pois sem dados fidedignos inviabiliza-se o processo orçamentário. É, portanto, objeto de conclusão de que a responsabilidade pelos controles, por integrar o conceito de administração, pertença ao administrador do órgão/entidade.

A palavra "controle", do francês controle, significa o ato ou poder de controlar, verificar, averiguar.Na França do Séc. XVII, rolê era um registro oficial em que se escreviam nomes, e contra-rolê um outro registro que efetuava o confronto com o original e servia para a verificação dos dados.

A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, já prescrevia que:" A sociedade tem o direito de pedir conta a todo agente público de sua administração".

O dever de prestar contas é inerente a toda a atividade pública e, sendo assim, é de extrema importância os meios postos à disposição, ou a serviço da sociedade para o exercício do controle do poder.

 
1.1.2) A Forma Sistêmica de Controle na Constituição Federal

A expressão controle interno entra como matéria constitucional no Brasil, através da Constituição de 1967, a exemplo de países como a França, Itália, Espanha e Alemanha.

A comparação entre a redação constitucional anterior e a atual demonstra a amplitude dos controles a serem exercidos pelo Sistema de Controle Interno, trazidos a partir da CF/88. Dessa forma, para uma correta compreensão do que seja "Sistema de Controle Interno", é necessário o entendimento do que seja sistema, assim como, do que seja controle interno, e a conseqüência deste controle organizado na forma de sistema.

Definição de Sistema:

Definição de Controle Interno:

Com as definições transcritas, Sistema de Controle interno significa:

Significa dizer que o sistema de controle interno é o conjunto de setores em atuação, que no decorrer de seus trabalhos normais, fiscalizam-se uns aos outros. Essa fiscalização recíproca deve ser orientada a partir de um órgão central de controle, no caso do Estado do Rio Grande do Sul, a Contadoria e Auditoria Geral do Estado.

Importante, ainda, se faz destacar a diferença conceitual entre sistema de controle interno, controle interno e auditoria:

Sistema é o funcionamento integrado dos Controles Internos.

Controles Internos são os meios a que se utiliza um órgão/setor para a verificação das atividades.

Auditoria Interna é uma técnica de Controle Interno, no caso, utilizada pela Unidade Central de Controle - CAGE.

A Resolução TCE/RS 414/92, art. 3º, dispõe sobre a possibilidade de emissão de parecer desfavorável sobre as contas do administrador, quando:

A responsabilidade pela instituição e manutenção dos controles é do Administrador do órgão/entidade; contudo, uma vez existindo os controles, a responsabilidade pela qualidade deste, e pelas operações a que tem conhecimento o servidor em razão de sua atividade profissional, a responsabilidade em caso de irregularidade ou ilegalidade cometida no âmbito de atuação dos integrantes do controle, estende-se a seus servidores, nos termos da CF, art. 74, § 1º.

Na atividade pública, como em toda a atividade humana, as pessoas estão sujeitas a cometerem irregularidades. No que diz respeito à fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas, de uma maneira simples, as falhas cometidas pelos órgãos/entidades fiscalizados podem ser divididas em formais e materiais.

São, portanto, falhas formais aquelas cometidas comprovadamente de forma involuntária e que não trazem prejuízo ao Erário (Patrimônio Público) ou, ainda, conseqüência que possa vir a causar prejuízo. Por exclusão, podemos definir como falhas materiais aquelas que, cometidas de forma voluntária ou injustificadamente involuntária, causem prejuízo ao Estado ou possam vir a causar.

Os controles formais funcionam, via de regra, como um sistema de proteção a erros, fraudes e ineficiência. Nesse sentido é importante ressaltar que falhas estruturais no "sistema de controle interno" não podem se caracterizar como falhas formais, pois a falha no "sistema" pode trazer prejuízos não passíveis de mensuração ao Patrimônio Público, justamente por não cumprir o seu papel constitucional de proteção.

Assim, cabe também ao Administrador, mesmo que com mandato limitado, avaliar a eficiência e a eficácia do sistema de controle interno e implementar medidas que visem ao aperfeiçoamento do sistema, sob pena de responsabilidade pessoal pelas falhas ocorridas.

A Lei Federal 8.429/92, de 2 de junho de 1992, que tem por objetivos dar aplicabilidade aos artigos 37, § 4º e 15, V, da CF, dispôs sobre a improbidade administrativa.

Esse instrumento jurídico, em que pesem a existência de defeitos técnico-jurídicos, fornece elementos que permitem a defesa do patrimônio público.

A expressão "improbidade", do latim improbidade, significa desonestidade. No âmbito do Direito Brasileiro comete a improbidade o agente público que atenta contra à moralidade administrativa, por ser requisito indispensável ao agente público a honestidade e a competência. Diz-se, desta forma, que a improbidade administrativa é espécie do gênero "moralidade administrativa". A finalidade precípua da legislação é servir de meio para o ressarcimento de prejuízos causados ao Erário e a punição aos responsáveis que agirem contra à improbidade, nos casos definidos na Lei.

Convém frisar que a culpa ou dolo, condutas necessárias para produzir a improbidade, na Lei 8429/92, remete à responsabilização administrativa. A única exceção à natureza administrativa contida na Lei é a referente ao artigo 19, que dispõe sobre a representação contra agente público, quando o autor da denúncia o sabe inocente. Portanto, quanto aos demais artigos não há como conferir-lhes natureza criminal.

A Lei ora em comento distinguiu os sujeitos de improbidade em ativo e passivo. O sujeito ativo é o definido no art. 2º como sendo "todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função na Administração Direta e Indireta, em todos os poderes da União, Estados e Municípios." Em outras palavras sujeito ativo é quem pratica o ato ímprobo, podendo ser ele, ainda, estranho à administração (art. 3º). O sujeito passivo, quem sofre o ato, é qualquer órgão público ou qualquer entidade pública ou privada que tenha participação de recursos públicos em seu patrimônio ou receita.

A Lei elenca três categorias de atos de improbidade: os que importam em enriquecimento ilícito (art. 9º); os que causam prejuízo ao Erário (art. 10); e, os que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11).

O art. 9º e seus incisos dispõem sobre o enriquecimento ilícito, significando a aferição de qualquer tipo de vantagem econômica não devida, para si ou para outrem, por parte do agente público, ainda que o ato não tenha ocasionado prejuízo ao Erário ou ao patrimônio público.

O art. 10 e seus incisos disciplinam sobre os atos de improbidade que causam lesão ao Erário e/ou ao Patrimônio Público. Atos lesivos ao Erário são aqueles que se relacionam ao tesouro, ao fisco. Atos lesivos ao patrimônio público são aqueles que ultrapassam o conteúdo econômico-financeiro, atingindo os valores artísticos, históricos, estéticos e outros.

Define o art. 10 que constitui ato ímprobo, qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres.

Os atos que não se coadunam com os princípios explícitos no art. 37 caput da Constituição Federal (legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência) e também quanto aos princípios implícitos (Ex: princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado; princípio da finalidade; da razoabilidade; e, da motivação.) são configurados atos de improbidade. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, violar um princípio é muito mais grave do que violar uma norma isolada. Assim, de acordo como está definido no art. 11 da Lei, a ação ou omissão que viole os deveres da honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, caracterizam a improbidade. Elemento essencial para o enquadramento nesse artigo é a consciência da ilegalidade e/ou a vontade de realizar o ato antijurídico. Tem-se, dessa forma, que o art. 11 funciona como uma regra de reserva para os casos de improbidade que não resultam lesão ao Erário nem importem em enriquecimento ilícito.

Os servidores (agentes públicos) responsáveis pelo SCI, por força do § 1º, do art. 74 da Constituição Federal, em caso de conhecimento de irregularidade ou ilegalidade, e dela não derem ciência ao Tribunal de Contas, respondem solidariamente pela omissão.

Esse dispositivo constitucional, no âmbito da improbidade administrativa, possui acolhimento pela Lei 8.429/92. De fato, em havendo atos irregulares e/ou ilegais na administração, cujo desconhecimento seja inegável aos responsáveis pelo controle, estes responderão solidariamente. Vale dizer que, pelo mandamento constitucional, toda e qualquer irregularidade de que tenha conhecimento em função de suas atribuições funcionais, será abrangida pela solidariedade. Entretanto, a Lei 8.429/92, art. 10, cuidou de disciplinar explicitamente atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao Erário e que atingem diretamente os integrantes do SCI.

O Tribunal de Contas, no exercício de sua missão institucional, ao deparar-se com indícios de improbidade administrativa pode tomar providências imediatas, nos termos do art. 85 e 95 do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado - RITCE, solicitando esclarecimentos necessários ao órgão/entidade e, se considerar procedente, encaminhar o caso ao Ministério Público, para a critério deste, adotar os procedimentos cabíveis.

As sanções decorrentes da aplicação da Lei 8429/92 são de cabimento ao Poder Judiciário que deverá, certamente, fazer uso da proporcionalidade e da proibição de excesso relativamente ao dano causado ao Erário e/ou ao Patrimônio Público, aplicados ao caso concreto.

É de importância o conhecimento de que o mesmo fato pode ensejar a responsabilização do agente nas três esferas (penal, civil e administrativa) e, ainda, configurar infração à probidade nas três modalidades de que trata a Lei 8.429/92.

Deve ser observado, também, a relativa independência entre as responsabilidades; contudo, não é demais frisar que a responsabilização administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria.

O princípio constitucional da motivação é, de acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, um "princípio implícito tanto no art. 1º, inciso II, que indica a cidadania como um dos fundamentos da República, quanto no parágrafo único deste preceptivo, segundo o qual o poder emana do povo, como ainda no art. 5º, XXXV, que assegura o direito à apreciação judicial nos casos de ameaça ou lesão de direito."

Em especial na Constituição Estadual do RS, esse princípio implícito na Constituição Federal, foi inserido na Carta Gaúcha no art. 19:

Esse princípio impõe à Administração, em todos os poderes, o dever de apontar os fundamentos da decisão administrativa tomada, de forma a comprovar a adequação com a norma que permite o ato.

Com exceção aos atos administrativos vinculados, também segundo o mesmo autor mencionado anteriormente, em que haja a "aplicação quase automática da lei, por não existir campo para interferência de juízos subjetivos do administrador, a simples menção do fato e da regra de direito aplicando pode ser suficiente, por estar implícita a motivação", nos demais é necessária a motivação para que se assegure a revisão judicial, e, também, da própria administração, em decisões que forem contrárias ao Direito.

Ao controle externo também interessa a motivação dos atos, em especial ao controle exercido pelo Tribunal de Contas, quando em verificação in loco, nas auditorias realizadas por esta Corte. Assim, o cumprimento desse mandamento constitucional pode permitir ao auditor o entendimento do administrador acerca de determinado caso concreto e as circunstâncias que o levaram a adotar tal procedimento, o que, sem dúvida, se constitui em elemento indispensável no processo fiscalizatório, podendo, inclusive, ser instrumento de racionalização e aperfeiçoamento de processos.